Ζήσης Βελούκας[1]
Το NSM και η μερική προσαρμογή-εφαρμογή του στη γερμανική περίπτωση απέδειξαν το πώς μία διαχρονικά παγιωμένη οργανωτική-διοικητική κουλτούρα μπορεί να αποτελέσει τροχοπέδη στην εφαρμογή συγκεκριμένων διοικητικών μοντέλων-εργαλείων, αλλά και το γιατί, μέχρι σήμερα, η γερμανική δημόσια διοίκηση έχει αρκεστεί σε δύο -και πάλι- μερικής φύσης απόπειρες διοικητικής μεταρρύθμισης.
Εισαγωγή
Ασχολούμενος κανείς με τη γερμανική δημόσια διοίκηση, διαπιστώνει τον περιορισμένο αριθμό εγχειρημάτων συνολικής μεταρρύθμισης και την έμφαση σε προσπάθειες εκπόνησης πιο περιορισμένων διοικητικών αλλαγών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα των αλλαγών αυτών υπήρξε η επιλεκτική εισαγωγή του οργανωτικού μοντέλου “New Steering Model” (NSM) εντός του τρίτου επιπέδου διακυβέρνησης (“Regierungsebene”) του γερμανικού πολιτικού συστήματος, αυτό του τοπικού – δημοτικού (“Gemeinden”), κυρίως κατά τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Για ποιους λόγους όμως δεν εφαρμόστηκε εν συνόλω το ανωτέρω μοντέλο, και τι επιπτώσεις είχε αυτή η μερική εφαρμογή στη Γερμανική περίπτωση;
Εξέλιξη του NSM στην Γερμανία
Η Γερμανία, αναφορικά με την έννοια του διοικητικού εκσυγχρονισμού, θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως μία χώρα σε «διοικητική αργοπορία», όρος που θα ήταν δυνατό να αποδοθεί, τόσο στη σταδιακή δόμηση μιας συμπαγούς και συγκεντρωτικής δημόσιας διοίκησης στα μετά του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου χρόνια, όσο και στη δόμηση αυτής βάσει των προ του Πολέμου διοικητικών προτύπων. Η εισαγωγή του NSM ως μοντέλου οργανωτικού εκσυγχρονισμού στη Γερμανική δημόσια διοίκηση των αρχών του 1990 αποτέλεσε την πρώτη προσπάθεια διοικητικής μεταρρύθμισης μετά την πτώση του Τείχους του Βερολίνου, και τη δεύτερη μετά τη λήξη του Πολέμου (είχαν ήδη προηγηθεί οι μεταρρυθμιστικές απόπειρες των δεκαετιών του 1960 και 1970) (σ.3).
Το NSM είχε ξεκινήσει να δομείται ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 1980 από Γερμανούς και Ολλανδούς ακαδημαϊκούς, τεχνοκράτες και εμπειρογνώμονες στην πόλη Tilburg της Ολλανδίας, βασισμένοι στο πρότυπο του “New Public Management” (NPM). Ωστόσο, το NSM διέφερε κυρίως ως προς την κεντρική του φυσιογνωμία: ένα μοντέλο λιγότερο οικονομικό και περισσότερο διοικητικό, το οποίο έδινε έμφαση στην εφαρμογή δομικών στρατηγικών εσωτερικής διοικητικής αναδιάρθρωσης στο πλαίσιο της εθνικής δημόσιας διοίκησης, στοχεύοντας στην αναβάθμιση της διοικητικής αποτελεσματικότητάς της, ενώ το NPM επεδίωκε την υιοθεσία και εφαρμογή εργαλείων οικονομικού εκσυγχρονισμού.
To NSM εισήχθη μετά τα μέσα της δεκαετίας του 1980 από την KGSt (“Kommunale Gemeinschaftsstelle“), επιστημονική – τεχνοκρατική ένωση που λειτούργησε ως think tank υπεύθυνο για την οργάνωση και εφαρμογή διοικητικών μεταρρυθμίσεων με μέλη της Γερμανούς εμπειρογνώμονες, οι περισσότεροι από τους οποίους εργάζονταν ως προσωπικοί πολιτικοί σύμβουλοι δημάρχων σε δήμους της Δυτικής Γερμανίας. Υιοθετήθηκε μερικώς, αναδεικνύοντας, τελικά, τη δομική αντιπαράθεση μεταξύ γερμανικής Βεμπεριανής παράδοσης και διοικητικού εκσυγχρονισμού, δηλαδή την επιμονή διατήρησης των γερμανικών διοικητικών δομών και την απόρριψη της ολοκληρωτικής μεταρρύθμισής τους.
Λόγοι μερική υιοθέτησης του NSM
Ο πρώτος λόγος μερικής υιοθέτησης του NSM στην Γερμανία αποδίδεται στο ότι αποτελεί ένα μοντέλο σχεδιασμένο για παροχή λύσεων σε προβλήματα στη δομή της δημόσιας διοίκησης, αλλά στη Γερμανια εφαρμόστηκε για παροχή λύσεων σε προβλήματα στη διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα προβλήματα όπως η ενίσχυση της εργασιακής απόδοσης των δημοσίων υπαλλήλων του δημοτικού/περιφερειακού επιπέδου να μην αντιμετωπιστούν μέσω της εισαγωγής και εφαρμογής εργαλείων, όπως το σύστημα «performance-related pay»[1] του NPM, αλλά μέσω «αλλαγής πλοήγησης» (“change of steering”), δηλαδή επιλεκτικής μετακίνησής τους σε νέες, διαφορετικές διοικητικές θέσεις από αυτές που ήδη κατείχαν. Η παραπάνω στρατηγική οδήγησε όχι μόνο στη μη αντιμετώπιση προβλημάτων ανεπαρκούς απόδοσης των υπαλλήλων, αλλά και στην ενασχόλησή τους με νέα καθήκοντα, για τα οποία δε διέθεταν την απαραίτητη εξειδίκευση.
Επιπρόσθετος λόγος εγκατάλειψής του υπήρξε η λανθασμένη σύγκρουση με το γερμανικό σύστημα της «οργανωμένης ανευθυνότητας» (“organized irresponsibility”). Σύμφωνα με αυτό, βασικές αρμοδιότητες και λειτουργίες όλων των επιπέδων διακυβέρνησης, όπως οι διαδικασίες διορισμού των δημοσίων υπαλλήλων όλων των επιπέδων, αποτελούν δικαιοδοσία του ομοσπονδιακού επιπέδου, ενώ οι δήμοι/κοινότητες περιορίζονται στη λήψη και εφαρμογή πολιτικών επί αυστηρά τοπικών ζητημάτων. Στην περίπτωση του NSM επιχειρήθηκε να κατοχυρωθεί περαιτέρω διοικητική αυτονομία στο δημοτικό επίπεδο, κυρίως μέσω παραχώρησης πρωτοβουλιών στο γερμανικό δημόσιο, οι οποίες σχετίζονταν με τη διαχείριση τοπικών οικονομικών θεμάτων και ανθρώπινου δυναμικού, τη στιγμή, όμως, που η τοπική δημόσια διοίκηση στα μετά της Ενοποίησης έτη στο Ανατολικό τμήμα της χώρας βρισκόταν σε περίοδο θεσμικής αναπροσαρμογής.
Η σύγκρουση με το σύστημα της «οργανωμένης ανευθυνότητας», σε μία περίοδο που το τελευταίο θα μπορούσε να φανεί χρήσιμο διατηρώντας περιορισμένες τις διοικητικές ευθύνες των δήμων των -πρώην- ανατολικών κρατιδίων και δίνοντας χρόνο στη διοικητική τους μετάβαση, λειτούργησε ως διοικητικό σοκ υπερφόρτωσης ευθυνών για τους τελευταίους, τη στιγμή που αναζητούσαν την πολιτικο-διοικητική τους ταυτότητα.
Παράλληλα, στο πλαίσιο εφαρμογής του NSM υπήρξε εκδήλωση της σύγκρουσης (σ.854) μεταξύ του “management” ως εργαλείου διοικητικής (ανα)διοργάνωσης και του βεμπεριανού όρου “Rule of Law” ως στοιχείου γερμανικής διοικητικής κουλτούρας. Πιο συγκεκριμένα, η εφαρμογή του πρώτου, το οποίο ήταν άγνωστο και «εννοιολογικά κατακερματισμένο», καθώς, στη γερμανική γλώσσα, αποδίδεται τόσο με τον όρο “Führung” («Ηγεσία», «Διαχείριση»), όσο και με τον νοηματικά παρεμφερή “Leitung” («Διεύθυνση»), προσπάθησε να ενισχύσει τις διοικητικές αρμοδιότητες των διευθυντικών στελεχών του γερμανικού δημοσίου, αλλά και την ελευθερία τους ως προς τη λήψη αποφάσεων σε ζητήματα διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού.
Το τελευταίο εγχείρημα, ωστόσο, δε λειτούργησε στη γερμανική περίπτωση, καθώς οι τεχνικές και ο τρόπος διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού στο γερμανικό δημόσιο καθορίζονται πάγια από και γίνονται σύμφωνα με τις «Βασικές Αρχές του Δημοσίου» (“Grundprinzipien des öffentlichen Dienstes”) που κατοχυρώνονται τόσο στο άρθρο 33 του Γερμανικού Συντάγματος, όσο και στον «Ομοσπονδιακό Υπαλληλικό Κώδικα» (“Bundesbeamtengesetz”). Η υιοθεσία, επομένως, ενός διοικητικού μοντέλου του οποίου ο τρόπος εφαρμογής αντιπαραβαλλόταν στις προβλέψεις συνταγματικά-ομοσπονδιακά καθορισμένων διαδικασιών, αποτέλεσε τον τελικό και κορυφαίο λόγο μεμονωμένης εφαρμογής του στην περίπτωση της γερμανικής δημόσιας διοίκησης.
Συμπέρασμα
Το NSM και η μερική προσαρμογή-εφαρμογή του στη γερμανική περίπτωση απέδειξαν το πώς μία διαχρονικά παγιωμένη οργανωτική-διοικητική κουλτούρα μπορεί να αποτελέσει τροχοπέδη στην εφαρμογή συγκεκριμένων διοικητικών μοντέλων-εργαλείων, αλλά και το γιατί, μέχρι σήμερα, η γερμανική δημόσια διοίκηση έχει αρκεστεί σε δύο -και πάλι- μερικής φύσης απόπειρες διοικητικής μεταρρύθμισης.